西安“一码通”两次崩溃！数字治理如何更有效？

抗疫以来，健康码日渐在人们的生活中普及，为抗疫提供了精准、科学的抓手，是数字技术赋能基层治理的生动实践。然而半个月内，西安“一码通”却两次崩溃。群众调侃：非必要，不亮码；必要时，码不亮。目前，相关部门官员已停职检查。这次出现“一码通”通不了的现象，提醒着我们反思基层智慧治理可能存在的短板。

此前，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中着重强调“加强基层智慧治理能力建设”，将数字技术在基层治理中的应用摆在重要地位。如何运用数字技术手段助力基层治理？需注意哪些问题？一起来看《国家治理》周刊的文章。

数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路

数字技术手段的应用是实现基层韧性治理的有力抓手，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。在“技术赋能”与“技术赋权”双轮驱动的理想状态下，能够释放韧性治理能力的韧性基层组织将逐步形成。在运用数字技术手段助力基层韧性治理过程中，需积极探索与数字技术相适应的权力配置机制，大力推动建设朝向韧性治理目标的组织体系。此外，还需重视基层数据治理工作的有效开展、人文关怀的有机嵌入以及数字技术的实际效用。

关键词:数字技术 韧性治理 基层治理

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

韧性与基层韧性治理

“韧性”（resilience）的概念最早由美国生态学教授霍林于1973年在其著作《生态系统韧性和稳定性》中提出，是指系统在外部扰动时恢复稳态的能力。[1]此后，随着生态学、工程学领域对于“韧性”的研究不断成熟，“韧性”理念逐渐被运用至应急管理领域，强调系统的可靠性、稳定性和抗干扰性。[2]近年来，在推进国家治理现代化背景下，尤其是当大数据、人工智能、区块链等新兴数字技术及其应用被引至政府治理中，“韧性”的内涵和外延愈加丰富，“韧性治理”成为当前治理领域的一个新热词。

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中着重强调“加强基层智慧治理能力建设”，将数字技术在基层治理中的应用摆在重要地位。实践也表明，数字技术手段的应用是实现基层韧性治理的有力抓手，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。由此，本文将围绕数字技术手段应用下基层治理的韧性究竟由何而来，如何利用数字技术手段提升基层治理韧性，运用数字技术手段助力韧性治理需注意哪些问题展开讨论。

数字技术手段应用下基层治理韧性的形成机理

数字技术手段应用下，基层治理的韧性由何而来？

首先，数字技术手段的引入有效实现了技术赋能。一是数字技术的运用有助于基层政府迅速、精准地识别关键问题。一方面，基层政府获取信息的来源面得以拓宽，信息传递的链条得以缩短，基层政府第一时间所能获取到的数据量级明显增加；另一方面，基层政府对信息的感知能力大大提升，尤其是自动预警等功能的应用，有助于第一时间精准识别出有待处置的关键问题。二是数字技术的运用有助于基层政府科学化决策。基于海量信息的分析及研判，基层政府所做的决策趋向科学化，以往依赖经验主义甚至“闭门拍脑袋”的决策形式基本上不复存在。三是数字技术的运用有助于基层政策执行效能的提升。一方面，替代人力的智能化手段运用有效提升了工作效能；另一方面，通过运用数字技术手段，跨系统、跨层级、跨领域的沟通和协调成本得以降低，基层干部能够迅速掌握和调度全方位资源，大大提升了应对危机和风险的冗余度。例如，北京市海淀区建设城市应急指挥平台，充分发挥大数据、人工智能等技术优势，有效实现了信息接报智能化、应急预案指令化、处置过程共享化、资源调配可视化、现场情况实时化。四是数字技术的运用有助于基层政府在决策及执行过程中对所实施的方案进行持续跟踪及效果评估，观察其是否指向预期目标，并及时进行动态调整，增强执行过程的韧性。总之，通过应用数字技术手段，基层政府的治理能力得到了有效提升，为韧性治理配备了强健性基础。

其次，数字技术手段的引入可有效助推技术赋权，且技术赋能与技术赋权间起相互促进作用。其一，基层政府借助数字技术手段实现了治理能力的逐步提升，上级政府对其的信任程度也不断提高，更加愿意下放权力。基层的事务由基层自主处置，不仅降低了层层授权的时间成本，提升了整体治理效能，而且有助于精细化治理目标的实现，尤其是应对重大突发事件的响应速度及处置效果将得到显著提高。例如，北京市“街乡吹哨、部门报到”机制作为数字技术和韧性治理理念有机结合的成功案例，在技术赋能的基础上赋予街乡充分的权力，实现执法力量的下沉，有效解决了乡镇和部门权责匹配不合理、协同机制不完善等问题。其二，数字技术的运用拓宽了政府与外界的信息交互渠道，除了政府主体在基层治理中发挥主导作用，市场、社会、民众等多元主体也逐渐参与至基层治理之中。基于此，多元共治逐渐走向常态，权力形态趋向扁平化、均等化、共享化，有效实现了“还权于民”。总之，依托技术赋能进一步助推技术赋权，权力形态的变化大大提升了基层治理的稳定性、自适应性、抗干扰性，即有效助推了基层韧性治理。

最后，在“技术赋能”与“技术赋权”双轮驱动的理想状态下，能够释放韧性治理能力的韧性基层组织将逐步形成。韧性组织具备强健性、灵活性、稳定性、抗干扰性、自适应性等特征，能够充分接受外界环境的多样性，尤其是在应对外界风险和挑战等例外事件中作用突出。基于韧性组织的特质，组织自适应性所匹配的组织学习能力将协助组织就外界环境的变化进行调整和适应，以应对重大风险挑战。具体到基层政府组织层面，其治理能力的有效提升以及组织权力形态的变化，将在一定程度上驱使科层体制、功能结构、治理机制、治理手段等发生系统性变革。换句话说，基层韧性治理能力的可持续供给来源于组织自身，数字技术的引入仅是为制度性的变革提供一个契机和手段。总之，数字技术手段应用下基层治理韧性的形成机理可以概括为：数字技术手段应用下有效实现技术赋能，进而助推技术赋权，最终推动政府组织在一定程度上发生变革。当前，在新一轮机构改革基本完成、各区县数据局纷纷建立等背景下，新兴数字技术引入带来的制度性变革已经初显端倪，能够释放韧性治理能力的韧性基层组织将逐步形成。

有效利用数字技术手段助力基层韧性治理

如何有效利用数字技术手段助力基层韧性治理？参照数字技术手段应用下基层治理韧性的形成机理，提出以下几点建议：

第一，充分发挥数字技术手段优势，将数字化思维融入基层治理全生命周期，为基层实现韧性治理提供能力保障。基层实现韧性治理的前提是自身具备强健的治理能力，因而，有必要将数字技术手段贯穿到基层治理的全生命周期，以提高基层治理效能。一是借助数字技术建立自动预警系统，实现关键问题的精准识别和研判，从而在第一时间甚至预先完成响应，为应对危机风险预留黄金时间。二是借助数字技术辅助行政决策，尝试探索实现基于多维度数据深度分析的科学决策方案供给，而不再停滞于数据“看板”功能的实现。三是利用数字技术探索提高政策执行效率、提升公共服务供给质量的方式方法，例如整合资源搭建基层一体化公共服务平台，从而提升整体治理效能，进一步打造整体型、高效型、服务型政府。四是依托数字技术对基层政策执行过程进行全程把控和监督，并实现对政策执行的效果评估，以便适时调整政策方案内容。基于此，基层的治理能力得以提升，为韧性治理的实现筑牢能力基础。

第二，积极探索与数字技术相适应的权力配置机制，实现技术与机制的有机融合，为基层实现韧性治理提供机制保障。随着基层治理能力的提高，其所担负的治理任务及责任相应增加。尤其在引入数字技术后，政府权力形态随着基层治理能力的提高发生变化，因而需要探索与之相适应的权力配置机制，使技术与机制有机组合，更好发挥组合效应。其一，上级政府需在可控边界范围内适当下放权力，充分调动基层自主创新的积极性，鼓励基层探索智慧化、精细化治理模式，进而助推基层韧性治理的实现。其二，在数字技术应用下政府趋向整体化，基层平行单位间需深化合作内容与合作模式，有序共享行政权力，大力推进数据共享、业务协同，进而增强应对外界冲击时的稳固性。其三，在数字技术应用下，政府不再是孤立的治理主体，与外界的联系愈加紧密，因而需探索政府与市场、社会、民众之间新的合作方式。通过营造良好治理生态，实现还权于民，激发多元治理主体的积极性，提高整体治理的效率效能，实现1+1＞2的效果。基于此，基层的权力配置模式得以优化，为韧性治理的实现提供机制保障。

第三，大力推动建设朝向韧性治理目标的组织体系，主动应对组织变革趋势，为基层实现韧性治理提供组织保障。数字时代不仅为组织变革带来了机遇，更带来了挑战。组织作为应对外界冲击的核心主体，亟需建立稳定的组织体系，以期在危机中育新机、于变局中开新局。首先，打造学习型组织，提升基层组织学习能力，鼓励组织成员不断学习知识、开发技能以适应外部环境的变化。就学习内容而言，不仅需要提高基层公务人员的数字化思维和数字化应用基本实操能力，还需要提升基层组织在应对外部变化时的危机管理能力、公众参与能力等，以维持组织的活力和秩序。其次，匹配与数字技术相适应的科层体制，打造平台型政府，以提升行政效率效能、提高公共服务质量为导向整合功能、优化结构，以期在多元非线性的情境中实现组织内外的动态平衡。最后，以打造韧性组织为目标，同时吸纳应对数字时代机遇和挑战所需适配的相关制度要素，建立形态更为稳固的、内容更加丰富的新型制度体系，进而降低基层治理过程中的成本损耗，使得基层组织更易应对外部潜在的强烈冲击。基于此，基层的组织体系得以深化，并为韧性治理的实现提供组织保障。

利用数字技术手段推进基层韧性治理需要注意的问题

一是重视基层的数据治理工作。在运用数字技术手段推进韧性治理过程中，数据治理是一项贯穿始末的核心工作。当前，基层在数据治理过程中面临数据质量不高、获取上级数据难、数据安全存在威胁等诸多问题。为推进韧性治理的可持续发展，各级政府亟需采取系列措施强化基层数据治理工作。其一，加快推行数据质量管理办法。基层应结合本地数据质量实情，探索建立一套贯穿数据全生命周期的数据质量管理机制和办法，明确治理主体的职责分工、质量考核细则及相应的奖惩措施，并尝试探索智能化手段的引入，做好数据质量的校验、监测与预警。其二，探索建设数据标准规范体系。建议由省级层面牵头制定统一的数据标准规范体系，涵括统一数据标注规范、存储安全标准、申请使用方法等，实现数据从生产到汇聚再至应用等系列环节的标准化。其三，强化系列数据安全保障措施。通过采取加密传输、加密存储、访问控制等措施，实现数据采集安全、数据存储安全、数据处理安全、数据融合安全。其四，积极设立数据流动激励机制。建议由国家层面积极推动数据确权，借助区块链技术实现数据要素资产化、数据流动轨迹可视化。建议各基层探索数据部门间的共享激励机制，并尝试同区域内各大行业企业搭建数据交换共享机制，让数据在大循环、大流动的数字生态中实现“新陈代谢”。

二是重视人文关怀的有机嵌入。数字技术为推进基层韧性治理提供了手段和契机，然而如何平衡刚性技术手段应用和多元目标价值追求之间的矛盾，是引入数字技术过程中迫切需要回答的一个问题。运用数字技术来提高基层韧性治理能力，其最终目的是增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。因而，在运用技术手段强化基层治理和完善公共服务的过程中，不能只着眼于技术效率本身，受仅是运用手段而非运用目标的数字技术所约束，而是需要重视人文关怀在其中的有机嵌入，进而推动公共价值的实现。具体而言，基层政府需要考虑人民的切身需求，始终将人民幸福作为治理的出发点和落脚点，满足人民对美好生活的需要，营造温情和智慧相统一的社会氛围。一方面，应在运用技术过程中增加其他柔性手段进行辅助治理。例如，运用AI技术辅助治理社区占道经营、流动摊贩等现象过程中，需考虑到居民对生活便利度的需求、弱势群体谋生手段的局限性、农民季节性进城销售水果蔬菜的切实需要等问题，尝试借助其他柔性手段进行疏导和治理，坚决杜绝暴力执法。另一方面，充分考量基层弱势群体面临的数字鸿沟问题，在普及数字化应用的同时，预留冗余空间为弱势群体增设“面对面”服务渠道。例如，在推进一网通办过程中，为弱势群体预留必要的线下办理渠道等。

三是重视数字技术的实际效用。在运用数字手段推进基层韧性治理过程中，对数字技术实际效用的预测和评估不容忽视。一方面，由于各类数字化应用的建设及运营成本较高，对数字化建设的投入并非越多越好。在数字技术大量投入基层前，需考量其是否能带来预期的治理目标和效果；在过程中还需做好技术应用的评估工作，适时对项目进行调整甚至终止。换句话说，就是要在推进数字化过程中注重集约化建设，充分考量如何有效利用行政资源，如何在控制成本投入的基础上提高数字应用的运用效果，实现公共利益最大化，切忌斥巨资打造“面子”工程。另一方面，坚决杜绝新的数字形式主义、数字官僚主义等现象，不能因数字工具和手段的应用为基层增加过多额外负担，催生“表哥”“表姐”。总结来说，在运用数字化手段推进基层韧性治理过程中，不仅需要加强数字平台的一体化建设，推进数据的深度共享，减少基层的重复劳动，还需充分衡量数字技术运用于某项工作的必要性，不能一味重技术而导致数字形式主义、官僚主义。

【本文作者为清华大学公共管理学院教授、清华大学人工智能国际治理研究院副院长；本文系科技创新2030—“新一代人工智能”重大项目“重点领域人工智能治理挑战及对策研究”（项目编号：2020AAA0105300）和国家社科基金重大研究专项“新时期深化国家科技体制改革、提升国家创新体系整体效能的思路、路径与对策研究”（项目编号：18VZL005）的阶段性成果；清华大学公共管理学院博士生黄甄铭对本文亦有贡献】

注释：

[1]Holling, C.S., "Resilience and stability of ecological systems", Annual Review of Ecology&Systematics, 1973, 4(4), pp.1-23.

[2]何继新、荆小莹：《韧性治理：从公共物品脆弱性风险纾解到治理模式的创新》，《经济与管理评论》，2018年第1期，第68-81页。