数字化应用如何促使公共服务系统，从恢复型韧性向变革型韧性进行转变？

2022-04-11 18:46

导言

新冠疫情(COVID-19)的爆发给全世界提出了巨大的挑战。在疫情常态化时代下建立一个更具有韧性的公共服务供给系统至关重要。为此，浙江大学沈永东、明尼苏达大学程远和著名学者浙江工商大学校长郁建兴教授合作，开展了一项针对中国嘉兴市微嘉园平台的深度案例研究。

这篇文章研究了政府资助的数字化平台如何促进市级层面的服务供给从新冠期间的恢复型韧性向后新冠时代的变革型韧性转变。研究发现数字化平台在新冠疫情各个阶段均扮演着至关重要的角色，并有助于促进恢复型韧性向变革型韧性转变。这种转变是在四个条件下实现的：采用和试验数字平台的公共企业家、获得大量用户、刺激公共服务共同生产以及建立政府回应的问责机制。论文发表在公共管理类顶级SSCI期刊PMR上。

（文献来源：Yongdong Shen, Yuan (Daniel) Cheng & Jianxing Yu (2022)(2022). From recovery resilience to transformative resilience: How digital platforms reshape public service provision during and post COVID-19, Public Management Review. Online first：1–24. DOI: 10.1080/14719037.2022.2033052）.

研究背景

新冠病毒的肆虐让我们明白，尽管疫苗的研发让我们生出了一丝希望，但世界的许多地区仍在遭受疫情的冲击。病毒的变异增加了另一层不确定性。我们的社会必须调整治理策略以应对病毒的存在，而不是寻求回到旧的“正常”。因此，在疫情常态化时代下建立一个更具有韧性的公共服务供给系统至关重要。但怎么做呢？如何建立这样一个体系是过去一年学界研究的焦点,但这个重要的问题仍然没有得到回答。一些学者开始意识到这个问题的严重性（Ansell, Sørensen & Torfing, 2020）。然而，疫情不同阶段数据的缺失让实证评估遭受挑战。

本文旨在研究一种特定类型的创新——政府资助的数字化平台——并探索转变现有公共服务供给体系的机制，以此弥补现有文献的不足。公共服务提供体制是指公共服务提供的整个周期，包括公共服务的规划、设计、提供和评估。

出于某些原因，我们对中国的案例抱有独特兴趣：首先，人口稠密的中心地是新冠疫情的首要冲击点，然而，它的行动使其成为大流行应对措施中高效的一端。人们的生活较大程度地回归到了正常形态。其次，大量研究认为数字化平台的采纳是在持续变化的环境下中国所采取的有效控制病毒的主要创新手段(Cheng et al. 2020; Gao and Yu 2020;Mei 2020; Wang and Cheng 2021)。

中国现在进入到了新冠疫情应对的新阶段——疫情防控常态化。这些数字治理平台可能在公共服务提供中扮演不同的角色。重点研究问题是：数字化平台如何促使当前的公共服务供给体系从恢复型韧性向变革型韧性转变？浙江嘉兴的创新型数字化治理平台最先被应用到新冠疫情危机应对中并被证实是有效的(Cheng et al. 2020)，本文希望通过对这一案例进行深度研究以对公共治理实践和学术研究产生贡献。这一案例的成功有可能基于四个条件：公共企业家、关键的用户数量、鼓励公共服务共同生产以及政府回应问责。数字平台是有可能促进现有的公共服务供给体系从恢复型韧性向变革型韧性转变的。

文献回顾

恢复型韧性与变革型韧性

韧性是一个生态学的概念，它描述了自然系统在面临危机时持续运作的能力(Holling 1973)。在公共管理的研究中，韧性这一概念的首次使用要追溯到20世纪80年代。Wildavsky(1988)使用韧性作为一种解决现代社会中的风险和不确定性的主要策略。随着公共管理研究领域灾难和危机管理的产生和发展，在分析复杂的公共治理系统中韧性逐渐成为一种核心概念(Boin et al., 2010; Boin and Lodge 2016)。

学者们对运用韧性思维分析公共管理问题的兴趣大增(Duit 2016; Toonen 2010). Following Duit (2016, p.364)，将韧性的公共管理定义为一种公共治理系统，这种系统包含伴随着重叠管辖权和跨规模连接的非官僚网络中的多个组织单元；在危机时刻，它有备用的能力；它依赖于多种知识类型（如科学和经验）和信息来源；它使用试错的政策实验和社会学习将政策系统维持在一个理想的稳定区域内。为了确保这篇文章中所使用概念的一致性，研究者们使用恢复型韧性和变革型韧性来描述这两种不同形式的韧性。通过区分恢复型韧性和变革型韧性两种形式，丰富了我们对公共管理创新如何影响公共服务提供系统的更细致理解。

促进变革型韧性实现的条件

由于变革型韧性关注平衡的转换以及遭受外部冲击后新的结构和行为的产生(Duit 2016; MacKinnon and Derickson 2012)，我们假定有三个对变革型韧性形成至关重要的条件：公共企业家、组织间合作以及公共服务的居民共同生产。

首先，公共企业家精神被认为是创新、创造以及公共部门中新的组织后新的活动建立(Klein 2008)。其次，组织间协调生产一种新的公共服务系统结构。一种组织间合作的网络，无论是在公共部门内部还是跨部门，都可以较大提升公共服务供给的效率(Osborn et.al. 2016; Poocharoen and Ting 2015)。第三，公民共同生产共同服务通常被视为韧性的公共管理体制的重要组成部门(Bovaird 2007; Toonen 2010)。公共服务供给中的共同生产以及公民参与可能会使公共服务供给更加复杂，但也会使系统更具韧性。它将不同形态的知识（公民经验和专业知识）整合到决策过程中。

数字平台是建设有韧性的公共管理的关键要素

受到数字技术赋能，一些最近发展起来的平台被认为会从根本上产生社会治理和公共服务供给的变革(Ansell and Miura 2020; Dijck et.al. 2018)。正如Duit (2016)所定义的，这些平台与韧性的公共管理的理想类型有紧密联系。信息通信技术（ICT）能使政府邀请利益相关者参与到公共事务当中，本质上是把他们自己转变成为了作为平台的政府(Baba 2017)。

这些特征将连接点视为边界，并且支持由在中断后使得重组资源和活动更容易的韧性(Quick and Feldman 2014, p.674)。由于他们在构建韧性的公共管理中所扮演的关键角色，数字治理平台经常被与成功应对新冠疫情联系起来。Cheng et al. (2020)浙江省的数据基础设施和数字跟踪平台是其成功应对中国危机的关键原因。除了协调政府行为之外，这些数字平台还促进了商业和非营利部门的应对(Wang and Cheng 2021; Zhang et al.2020)。但是这些平台是临时性的还是永久性的还有待观察(Ansellet al. 2020)。

情境与背景

由于人口稠密且与上海相邻，嘉兴在新冠疫情中遭受了重大的冲击。然而由于其高效应对且率先使用了微嘉园这一数字平台，嘉兴是浙江省感染数量最少的城市之一。截至2021年12月26日，嘉兴市感染的总人数为45人，浙江省是1321人，而全中国有89887人。在浙江省政府将卫生预警从一级防控讲到二级之后嘉兴市使用了数字平台来促进经济恢复和社会常态化运行。嘉兴的生活已经恢复好几个月了，这提供了一个独特且理想化的机会以观察追踪这一数字化治理平台是否仍在使用以及它如何在后疫情危机时代推动公共服务的治理转型。

在中国对新冠疫情爆发的应对中使用了严格的措施以阻断其传播。嘉兴的经济活动停滞了40天。包括不必要的商业活动的关闭、所有公共聚集行为的取消以及报告所有进入酒店、运输站、以及失去主要出入道路的相关人员的症状和接触史。然而在生活回归正常后经济和社会活动逐渐恢复正常并稳步前进。嘉兴市规模以上的工业企业的产值从2020年6月到6月大幅增长，且在2020年12月稳步增长。

数字平台的使用促进了疫情阻断以及推动了嘉兴市经济和社会发展。作为一种数字平台，微嘉园最初于2019年9月由嘉兴市政府创建。被设计成一个微信小程序，这是中国最流行的一种社会媒体平台，微嘉园允许所有公民通过扫描二维码并实名注册加入在线群体。这使得每个家庭都可以以最低的成本进行交流。通过接收社区服务统治、发送（接受）公共服务以及参与在线公共事务，微嘉园的每个公民都有机会参与到公共服务系统中。

在2020年年末，嘉兴微嘉园有174万成人用户。公民参与微嘉园的活力率[1]从疫情前2019年11月的3%，在紧急爆发的前几天内，就在20201年2月增长到了21%。在新冠肺炎疫情结束后的第一个月，随着人们为了庆祝隔离结束而走出家门，越来越倾向于线下活动，这一比例下降到了6%。然而，在2020年5月嘉兴人又回到了微嘉园，而且公民参与微嘉园的活力率增长到了30%。

数据和方法

数据来源于两个渠道：政府官员以及嘉兴市社区居民的访谈以及来自于嘉兴市政府在应对疫情的前、中、后期的微嘉园的用户活动数据。从2020年1月18日到12月31日，作者与高级政府官员（3）、公司董事（16）、公务员（24）、非营利部门领导（10）以及普通居民（30）进行了83个半结构化访谈。访谈时常从30分钟到60分钟。为了对多方的回答进行三角验证，同样的问题也被问及微嘉园在应对新冠疫情以及危机过后公共服务供给的角色。

在分析访谈文件时，采用了演绎与归纳编码和主题发展的混合方法。首先，通过两个编码主题发展了一套手动代码模板：新冠疫情期间的恢复型韧性以及后疫情时代的变革型韧性。其次，依据文本片段与两个主题的相关性进行分类并排序。归纳式编码被用于排序的部分，随后将每个主题聚集成类别。通过比较两个主题的数据分析促进从恢复型韧性向变革型韧性转变的条件。因此，理论驱动的主题和数据驱动的主题在数据分析中被整合起来了。

案例分析与实证发现

嘉兴市在新冠疫情的应对中，微嘉园推出了新的服务平台——“疫情在线”。它包含11个公共服务项目，例如“新冠动态”“返嘉人员登记”以及“志愿报名”。微嘉园让每一个居民参与到疫情防控当中，并让他们可以24小时无区域障碍地享受社区服务。例如，在隔离期间，1118人要求获得口罩，583人通过微嘉园平台成果获得了口罩。微嘉园的数据显示，通过“邻里互助”和“口罩援助”在线项目，超过6万个口罩被交换。

通过“服务咨询项目”，公民有关疫情的疑问在线得到了实时解答。平均而言，每天有超过400位公民享受咨询服务。超过8千个居民在“志愿报名”项目中登记成为志愿者，为进入社区的居民进行健康检查和测量。在隔离期间，许多人感觉焦虑和沮丧，252名专家通过微嘉园的“心理咨询”项目提供在线免费服务，帮助公民寻找合适的心理治疗。在2020年3月末，3142名嘉兴居民获得了在线的心理咨询服务。

新冠疫情之后微嘉园如何帮助嘉兴建立变革型韧性？

2020年3月2日开始，嘉兴的疫情防控回到了常态。嘉兴的政府领导开始在微嘉园上发展新的公共服务项目以此改变社区居民的需求。在社区服务领域，微嘉园将“疫情在线”项目拓展成了日常的社区服务项目并将其重命名为“智能96345”。为对抗疫情而设置的“志愿报名”项目在危机过后被升级成为“志愿服务”，在这一项目里，志愿时长可以记录在时间银行中。

这个新的项目允许志愿者向残障人士、老年人和儿童提供服务。此外，微嘉园开始列出水电维修、门窗维修以及家政等通用服务，如此，社区居民可以在线向有资质的服务供给者预定日常服务。在社区治理领域，嘉兴增加了“人民委员会”和“顾问委员会”项目以通过微嘉园推动社区自治，如此，每个居民都可以随时随地在线参与社区治理。针对社区治理事务，居民被鼓励通过微嘉园参与投票、发表观点以及提出建议。“顾问委员会”和“人民委员会”收集所有的问题并每个月与居民代表进行商讨。再商讨之后，问题和相关决定会在线发表。

促进微嘉园在帮助嘉兴从恢复型韧性转向变革型韧性中关键角色的四个条件

尽管数字平台被认为在疫情期间发挥了关键角色，但他们的成功转变以及持续发展并非自动产生的。由于社交距离和居家隔离产生的紧急需求，许多平台在疫情期间快速发展。但是，在地方政府放松了紧急措施后，大部分平台都消失了，或者使用量大大下降。

我们认为微嘉园从恢复型韧性向变革型韧性的成功转变是受到了数字平台中四个关键条件的全方位整合和嵌入的推动。他们分别是：公共企业家采用和试验数字化平台；获得大量用户；鼓励公民共同生产公共服务；建立政府回应的问责（图3）。

结果是，现在微嘉园将政府与各社区居民以及其他利益相关者联系起来以扩大合作治理、利用公私资源以及提升政府绩效和问责。其一，公共企业家能够推动公共管理者同时创新技术和组织架构以采纳并发展数字化平台。其二，公共管理者利用新冠危机的机会实现了微嘉园平台的大量用户获取。其三，公共管理者将激励系统整合到了微嘉园平台的设计中，以此在线动员利益相关者参与。其四，微嘉园促进了公共服务供给的跨部门协调以及绩效问责。

讨论与结论

随着全球新冠疫情的持续影响，在危机期间生成的创新是否会消退还是会持续创造公共服务韧性？中国数字平台的证据和经验表明：现有公共管理体制可能进行更宽泛和更深入的转型，从恢复型韧性转向变革型韧性。通过阐明数字化平台帮助城市从恢复型韧性向变革型韧性转型的条件，本文旨在指导研究者和实务者把握由危机带来的机会，这样他们可以建立持续性转型和变革的能力。

本文对于中国案例的研究展示了在新冠危机期间出现的政府资助的数字平台在危机后适应并转变自身，实现了变革型韧性的建立。微嘉园的建立是为了实现公共服务从疫情防控到日常服务、纠纷调解以及社区自治的公共服务变革型韧性。研究发现公共企业家精神、大量用户、多利益相关者参与公共服务供给以及政府回应的问责机制是推动变革型韧性成功的四个关键条件。

首先，本研究针对数字化平台和市级公共服务供给的关系提出了一种更为细微差别。已有研究倾向于描绘一副对抗式的公共服务供给体系的图景，要么关注于采用数字技术的政府的指挥和集中反应，要么关注于数字平台将政府权力分配给参与公共服务提供的多个利益相关者的颠覆性能力(Ansell and Miura 2019)，本研究认为二者间的互动并非一直都是零和博弈。数字化平台可以同时帮助地方政府巩固和分散公共服务供给的权力。与此同时，它也可以通过鼓励居民和社区伙伴在公共服务供给循环的多个阶段参与公共服务共同生产以及确保政府在危机过后做出反应来分散公共服务供给。因此，数字平台的采用及其在创造变革性弹性方面的关键作用，为面向公民和更加分散的公共服务提供了一条道路，而不是倒退回基于控制式治理机制的单一中心的公共服务提供模式，构建更具韧性的公共服务提供体系。

其次，这篇文章通过对韧性的讨论与公共企业家精神的文献进行了对话。公共企业家精神理论为研究公共企业家精神提出了四个分析层次：规则、新公共组织、创造性的公共资源管理以及从私人行动到公共领域的溢出效应(Klein et al. 2009)。研究发现表明公共企业家精神不仅起源于数字化平台的建立，也通过创建激励积分系统，让公民和私营部门参与进来，创新了其变革型韧性。新冠疫情之后面临着经济和社会的重建，公共企业家精神者必须关注变革型韧性。

再者，文章对于政府平台以及变革型韧性间的关系产生了贡献。最近的少数研究已经表明了使用技术化平台让政府更具参与性，以及在城市、区域、国家以及国际层面上解决合作问题(O'Reilly 2011; Brown etal. 2017)，同时，通过平台政府提供的技术能力加快了协作价值创造(Huang and Yu 2019; Kim et al.2021)。然而，如何保证平台型政府的稳定性以及在公共服务供给上变革型韧性的成功是未知的。本研究发现数字化平台创造了协作价值并促进了不同部门间利益相关者参与以实现公共服务系统的变革型韧性。换句话说，这些数字化平台使得地方政府实现变革型韧性成为可能。

最后，这篇文章也对政府非选举反应的研究做出了贡献。大多数研究表明在中国这样的非西方政治系统下，政府的回应率较低，因为在非正式选举问责机制下，公民的公共服务需求不会被系统性考虑的(Chen et al. 2016; Migdal 2021)。本研究认为数字化平台通过重构政府问责和居民参与的形式提高了中国政府的回应。在公民提出疑问或行动要求之后，政府机构被要求在限定时间内做出回应。通过数字平台审查所有政府机构绩效的制度化设计确保公民偏好被政府机构以一种快捷且高效的方式进行处理。缺乏选举问责机制，数字平台帮助公民向地方政府施加压力以重构公共服务供给系统并即使回应公民需求。

附参考文献

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Ansell, C., Sørensen, E., and J. Torfing. 2021. “The COVID-19 pandemic as a game changer for public administration and leadership? The need for robust governance responses to turbulent problems.” Public Management Review 23 (7): 949–960.

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O’Reilly, T. 2011. “Government as a Platform.” Innovations: Technology, Governance.” Globalization 6 (1): 13–40.Osborne, S.P., Z. Radnor, and K. Strokosch. 2016. “Co-production and the Co-creation of Value in Public Services: A Suitable Case for Treatment?” Public Management Review 18 (5): 639–653. doi:10.1080/14719037.2015.1111927.

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原文标题：【治理与反思】从恢复型韧性到变革型韧性：疫情爆发前后数字化平台如何重塑公共服务供给

作者：浙江大学沈永东、明尼苏达大学程远和著名学者浙江工商大学校长郁建兴教授

原文发表于微信公众号“治理学术” ID：academyofpa

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